Признаки и особенности СССР как федерации

3. Развитие Российской Федерации оказало огромное влияние на создание и развитие СССР, в рамках и под влиянием которого в свою очередь развивалась Российская Федерация. Союз Советских Социалистических Республик (СССР) был провозглашен 30 декабря 1922 г. на I Всесоюзном съезде Советов, который принял Договор и Декларацию об образовании СССР.

Договор об образовании СССР заключили четыре союзные республики: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Первоначальный текст Договора состоял из 26 статей. При включении договора в текст первой Конституции СССР он был значительно изменен и вошел в Конституцию СССР 1924 г. в качестве раздела II, имеющего 11 глав и 72 статьи. Две главы посвящались компетенции (предметам ведения) Союза и союзных республик, а остальные регламентировали систему союзных органов, органов союзных республик, устанавливали государственные символы СССР.

Договор исходил из национально-территориального принципа федерации, провозглашая Союз ССР и союзные республики суверенными государствами. Он предоставлял союзным республикам право свободного выхода из состава СССР, изменить, отменить или ограничить которое можно было только с согласия всех членов Союза СССР. Договор закреплял целостность территории союзной республики, изменить которую можно было только с согласия самой республики.

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. не имел срока действия, не содержал порядка его изменения, отмены, выхода из договора.

Образовавшись договорным путем, СССР в дальнейшем развивался внедоговорным путем на основе Конституций СССР 1924, 1936 и 1977 гг.

Влияние РСФСР на развитие СССР было решающим. В процессе развития СССР на территориях, входивших в состав РСФСР, были созданы пять союзных республик: Узбекская ССР (1925), Туркменская ССР (1925), Таджикская ССР (1931), Казахская ССР (1936), Киргизская ССР (1936). Значительные части территории РСФСР были переданы Белорусской ССР и Украинской ССР.

В процессе развития СССР шел процесс централизации, усиления федеральной власти. Например, в 1922 г. предусматривалось пять общесоюзных наркоматов (иностранных дел, военно-морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт л телеграфов) и пять объединенных комиссариатов (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ). По закону СССР о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г. устанавливалось 33 общесоюзных министерства, 6 общесоюзных государственных комитетов, а также 31 союзно-республиканское (объединенное по прежней терминологии) министерство и 14 государственных комитетов.

Мероприятия по децентрализации управления начала 60-х гг., не дав позитивного эффекта, вновь вызвали рост централизма. В этих условиях союзные республики проявили недовольство федерализмом которое в конце 80-х - начале 90-х годов повлекло за собой попытки реформирования федерации. Они закончились неудачей, повлекшей за собой распад СССР. Причин тому много. Определенную роль сыграли и те пороки советского федерализма, которые в условиях партийного- руководства не проявлялись.

Во-первых, следует подчеркнуть, что вопросы перераспределения компетенции между Союзом и союзными республиками теоретически и практически для своего решения не требовали заключения нового союзного договора. Федерация могла развиваться, реформироваться конституционным путем. Встав на путь подготовки нового союзного договора, федеральные власти и власти республик начали решать проблему с чистого листа, абстрагируясь от реально существующего государства, его конституции, что породило колоссальный взрыв правового нигилизма, отрицания союзной Конституции и единой законности.

С идеей разработки и заключения нового союзного договора первоначально выступили на Съезде народных депутатов СССР представители Прибалтийских (ныне Балтийских) республик. Союзное руководство сначала не поддерживало эту идею, но затем восприняло ее и организовало совместную работу над проектом, в процессе которой неоднократно собирались руководители союзных республик и республик, входивших в состав России. Руководил и непосредственно участвовал в этой работе Президент СССР М.С. Горбачев.

Первый вариант проекта (Союзный договор) опубликован в центральных газетах СССР 24 ноября 1990 г., затем проект (Договор о Союзе Суверенных Советских Республик) публиковался 9 марта 1991 г. Проект от 18 июня 1991 г. (Договор о Союзе Суверенных Государств) был направлен Президентом СССР на рассмотрение Верховного Совета СССР, который высказался по нему достаточно критически. На 20 августа 1991 г. было намечено подписание в Москве текста договора, опубликованого 15 августа 1991 г. Подписание не состоялось в связи с введением чрезвычайного положения 19 августа 1991 г. Юридически, однако, проект договора в случае его подписания превращал Союз из федерации в конфедерацию1. Он не предусматривал федеральных налогов (речь шла о союзных налогах и сборах, определяемых по согласованию с республиками, что означало отрицание федеральных налогов), давал республикам право приостанавливать действие на своей территории законов Союза, не предусматривал верховенства новой Конституции Союза. Реализация на практике только названных положений, против которых обоснованно выступил Верховный Совет СССР и его Председатель А.И. Лукьянов, превращала бы новое государство в фикцию, что противоречило воле народа, выраженной на референдуме СССР по вопросу о сохранении Союза ССР. В референдуме 17 марта 1991 г. участвовало 147 млн взрослых граждан СССР, из которых 122 млн, т.е. 76%, высказались за сохранение Союза. Референдум, в нарушение союзного законодательства, был торпедирован в республиках Прибалтики, Грузии, Молдове и Армении, но и там частично прошло голосование и более 2 млн человек проголосовало за Союз.

25 ноября 1991 г. был опубликован1 последний вариант проекта договора (Договор о Союзе Суверенных Государств), который пытался объявить ССГ конфедеративным государством без конституции, что свидетельствовало о юридическом тупике.

Юридически и фактически Договор 1922 г. прекратил свое действие в момент вступления в силу Конституции СССР 1924 г. Такая правовая позиция нашла поддержку со стороны Комитета конституционного надзора СССР.

Во-вторых, опыт СССР показал искусственность создания федерации по национально-территориальному признаку, подчинения формы государственного устройства интересам решения национального вопроса. Последние - один из факторов, которые влияют на форму государственного устройства, но в зарубежных странах он никогда не являлся единственным и даже главенствующим. Приоритет там отдается обеспечению прав человека, а не решению национального вопроса. В противном случае и не обеспечиваются права и свободы, и не решается национальный вопрос.

В-третьих, идея суверенитета союзных республик явилась миной замедленного действия, которая сработала после падения партийного руководства. Два или несколько государственных суверенитетов в одном государстве ведут к его разрушению. В крайнем случае использование термина "суверенитет субъекта РФ" допустимо только для характеристики его самостоятельности.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о суверенитете Узбекской ССР от 20 июня 1990 г., Декларация о суверенитете Советской Социалистической Республики Молдова, принятая 23 июня 1990 г. Верховным Советом Молдавской ССР, Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. и другие, провозглашая государственный суверенитет соответствующей союзной республики в этой части, не противоречили Конституции СССР, которая с момента создания СССР стояла на позиции признания государственного суверенитета союзных республик. Однако названные декларации пошли по пути наполнения Декларации о государственном суверенитете реальным содержанием, т.е. компетенцией, а сделать это можно было только за счет разрушения суверенитета СССР.

Характерным для всех деклараций являлось ущемление суверенных прав Союза ССР. Только в Декларации о государственном суверенитете РСФСР провозглашалось уважение суверенных прав как союзных республик, так и Союза ССР. Однако тезис о суверенитете СССР расходится с другими нормами Декларации.

В декларациях устанавливался примат республиканского законодательства над общесоюзным. А молдавская и узбекская декларации предусматривали, кроме того, принцип действия актов Союза ССР на территории республик лишь после их ратификации Верховным Советом республики.

В декларациях закреплялось исключительное право народа республики на природные богатства, владение, пользование и распоряжение ими только в собственных интересах. Практически в этой области за Союзом ССР не признавалось никаких прав.

В Декларации УССР устанавливалось, что республика "самостоятельно создает банковскую (включая внешнеэкономический банк), ценовую, финансовую, таможенную, налоговую системы, формирует государственный бюджет, а при необходимости вводит свою денежную единицу" (п. VI); содержалось положение о праве республики иметь собственные Вооруженные Силы и внутренние войска, определять порядок прохождения воинской службы гражданами республики (предусматривалось, что граждане УССР проходят действительную воинскую службу, как правило, на территории республики, не могут использоваться в военных целях за ее пределами без согласия Верховного Совета УССР - п. IX). В декларациях Узбекская ССР объявлялась демилитаризованной зоной (п. 12), а УССР высказывала намерение "стать в будущем постоянно нейтральным государством".

В декларациях УССР, МССР и УзССР игнорировался принцип единого союзного гражданства.

Из Декларации УССР (п. X), Декларации УзССР (п. 7) следовало, что эти республики свои отношения с другими республиками планируют регулировать только договорами.

В итоге союзная государственность разрушалась быстрыми темпами.

Ликвидация Союза ССР объявлена Соглашением об СНГ от 8 декабря 1991 г. Однако денонсация Договора 1922 г. постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. и само соглашение об СНГ юридически не влекут за собой прекращение СССР. Верховный Совет РСФСР, приняв названное постановление, вышел за пределы своей компетенции, что отмечено Государственной Думой Федерального Собрания РФ в постановлении от 15 марта 1996 г.1 Поэтому в правовом отношении проблема ликвидации СССР окончательно не решена, хотя фактически Союз ССР прекратил свое функционирование.